„Przepisem w smog!” to pomysł na wykorzystanie możliwości zawartych w Prawie ochrony środowiska, dotyczących administracyjnego przymuszenia do wymiany kotła, który negatywnie oddziałuje na środowisko. Podpowiadamy, jak pozbyć się kopciucha, który wściekle kopci i zatruwa całe otoczenie.

Schemat postępowania jest prosty – najpierw zgłoszenie od zdesperowanych sąsiadów truciciela trafia do organizatorów akcji „Karny Kopciuch”. Właściciel nieruchomości, która zatruwa okolicę otrzymuje od współpracującej z „Karnym Kopciuchem” kancelarii adwokackiej wezwanie do zaniechania czynności wpływających negatywnie na środowisko i zakłócających prawo do życia w czystym środowisku. Do wezwania dołączony jest pakiet informacji, z których adresat może dowiedzieć się, że dym z jego komina jest uciążliwy dla sąsiadów i że na zmianę źródła ciepła można otrzymać dotację z Programu Czyste Powietrze. Niekiedy to wystarczy, by adresaci podjęli działania naprawcze.

Gdy działania edukacyjne zawodzą…

Najtrudniejsze przypadki, czyli takie, które nie rokują poprawy a przy okazji są dobrze udokumentowane (zdjęcia, filmy kopcącego komina, gotowość udziału zgłaszających w charakterze świadków) trafiają do Fundacji 360!, która wnioskuje do gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Podstawy prawne usuwania kopciuchów

USTAWA z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska:

Art. 362. [Decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego]

1. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:
1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
2) termin wykonania obowiązku.

Art.  363.  [Decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nakazująca osobie fizycznej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego ]

1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:
1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

2. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Art. 375. [Tryb wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o odpowiedzialności administracyjnej] Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu.

USTAWA z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: 

Art. 31. [Udział w postępowaniu organizacji społecznej] 

§1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. 

§2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

§3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Rola organizacji społecznej w akcji usuwania kopciuchów 

Z zacytowanego wyżej art. 31 §2 kpa wynika, że: organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Właściwy organ (starosta, prezydent, burmistrz, wójt) nie musi stosować się do w/w przepisu w przypadku, gdy wniosek (zawiadomienie) złoży osoba fizyczna.

Jakie zmiany w statucie organizacji należy wprowadzić, by aktywnie walczyć z kopciuchami? 

Nie każda organizacja społeczna może na prawach strony uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym z art. 362 POŚ lub 363 POŚ. Aby to było możliwe niezbędne są odpowiednie zapisy w statucie organizacji. Poniżej przedstawiamy dwa niezbędne:

1. Celem [nazwa organizacji] jest działalność z zakresu:
– ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej, oraz ochrony krajobrazu;
– edukacji w dziedzinie ochrony środowiska;
– ochraniania i odtwarzania dziedzictwa przyrodniczego;
– ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym działaniem zanieczyszczeń i odpadów;
– zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów;

2. [nazwa organizacji] realizuje swoje cele poprzez:
– udział w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych, dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne na warunkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w innych ustawach.

Karny Kopciuch a ubóstwo energetyczne

Na etapie składania wniosku do właściwego organu organizacja społeczna nie ma żadnej wiedzy o stanie majątkowym osoby eksploatującej kocioł. Dostrzegając wagę problemu ubóstwa energetycznego należy zachować otwartość na ewentualne prośby właściwych organów prowadzących postępowania w zakresie „specjalnego potraktowania” wskazanych we wnioskach osób. Z dotychczasowych doświadczeń Fundacji 360! wynika, że tylko w jednym z przypadków organ zwrócił się z prośbą o cofnięcie wniosku ze względu na fakt, że osoba w nim wskazana objęta została pomocą w ramach jednego z programów (Stop Smog). W tej sytuacji Fundacja 360! zadeklarowała wycofanie wniosku.

Jak samorząd może wykorzystać Prawo ochrony środowiska do walki z kopciuchami?

Jeśli w trakcie ponownej kontroli i ponownego ujawnienia przez funkcjonariuszy straży miejskich/gminnych lub upoważnionych urzędników naruszenia uchwały antysmogowej (stwierdzenie eksploatacji kotła zakazanego przez uchwałę antysmogową oznacza, że pierwsza kontrola oraz pouczenie/mandat nie przyniosły oczekiwanego skutku), kopia protokołu powinna trafiać do właściwego wydziału/referatu urzędu z informacją, że istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania z art. 362( starosta) lub 363 (prezydent, burmistrz, wójt). Postępowanie administracyjne jest niezależne od postępowania w sprawach o wykroczenia, a jego wszczęcie i poinformowanie o tym właściciela instalacji często znacznie ,,przyspiesza” likwidację kopciucha. Zważywszy, że celem wprowadzenia uchwał antysmogowych jest ,,zapobieżenia  negatywnemu  oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko”, spełniona jest podstawowa przesłanka z obu zacytowanych przepisów i uprawniony organ powinien wszcząć postępowanie, nie czekając na wnioski organizacji społecznych, chyba że jednym z jego priorytetów nie jest walka o czyste powietrze.

Jakie działania może podjąć gmina, żeby wesprzeć osobę, którą objęła postępowaniem?

Zbyt często w przypadku działań prowadzonych w ramach akcji Karny Kopciuch okazuje się, że problemem dla służb nie jest dymiący i zatruwający sąsiedztwo komin, tylko samo zgłoszenie (wniosek o wszczęcie postępowania, zgłoszenie podejrzenia spalania odpadów itp.). W wielu gminach – czy to urzędnicy czy strażnicy gminni/miejscy – w pierwszym odruchu skupiają się niestety na działaniach, które mają prowadzić do umorzenia sprawy lub zniechęceniu zatruwanych mieszkańców do jakichkolwiek interwencji. Zamiast rozwiązać problem dymiącego komina gorączkowo szuka się sposobu, by zamieść sprawę pod dywan. Te działania są podejmowane chociaż gminy dysponują wszelkimi narzędziami, by pomóc zarówno zatruwanym sąsiadom zatroskanym o zdrowie swoje i swoich najbliższych, jak i osobie, której piec jest źródłem notorycznego i nieakceptowalnego zadymienia.

Toczące się postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno być impulsem dla urzędników, ekodoradców i pracowników instytucji pomocowych danej gminy, by skupić swoją uwagę na problemie osoby objętej postępowaniem. Wachlarz możliwych form wsparcia, które mogą prowadzić do rozwiązania problemu jest szeroki. Czasem wystarczy doradztwo w zakresie programów dotacyjnych (Program Czyste Powietrze, gminne programy dotacyjne itp.) i pomoc w przygotowaniu wniosku o dotację. Niekiedy będą potrzebne bardziej angażujące działania, np.:
– analiza sytuacji materialnej (diagnoza w zakresie zidentyfikowania ubóstwa energetycznego);
– ustalenie indywidualnych potrzeb mieszkańców problemowego budynku;
– audyt stanu technicznego domu/mieszkania i systemu grzewczego;
– edukowanie w zakresie oszczędzania energii i podnoszenia efektywności energetycznej;
– edukowanie w zakresie drobnych usprawnień poprawiających energooszczędność;
– doradztwo w zakresie termomodernizacji;
– pomoc doradcza/finansowa w zakupie nowej instalacji grzewczej;
– zasiłek celowy dla złagodzenia przejawów ubóstwa energetycznego;
– współpraca z organizacjami pozarządowymi i organizowanie z nimi wspólnych działań i programów, które pomogą w walce z ubóstwem energetycznym.

Przy takim podejściu wszyscy wygrywają – osoba objęta postępowaniem ma szanse na faktyczne wsparcie, które pozwoli jej na wymianę źródła ciepła, by nie truć i siebie, i domowników, i sąsiadów; sąsiedzi pozbywają się uciążliwego źródła zanieczyszczeń powietrza w swojej okolicy; urzędnicy mają szansę rozwiązać istotny lokalnie problem i wraz z kopciuchem wygasić sąsiedzkie waśnie.

Co to jest ,,negatywne oddziaływanie na środowisko”?

Zarówno w przepisie art. 362 jak i 363 Prawa ochrony środowiska występuje pojęcie ,,negatywne oddziaływanie na środowisko” – jednakże ustawa Prawo ochrony środowiska nie precyzuje znaczenia prawnego tego pojęcia.

Przyjąć należy, że cel przepisu art. 363 POŚ (jak również analogicznego art. 362 POŚ, stosowanego do podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy) przemawia za stosowaniem go szczególnie w sytuacjach, w których podmiotowi oddziałującemu na środowisko nie można postawić zarzutu naruszenia jakiegoś skonkretyzowanego obowiązku, nakazu lub zakazu określonego w przepisach ochrony środowiska, np. naruszenia standardów emisyjnych, działalności bez wymaganego prawem pozwolenia czy też eksploatacji instalacji zabronionej na gruncie tzw. uchwały antysmogowej (tj. uchwały wydanej na podstawie art. 96 POŚ). W takich bowiem przypadkach ustawa przewidziała określone sankcje administracyjne i karne, np. art. 334 POŚ, zgodnie z którym kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny.

Ustawodawca nie wskazał bezprawności oddziaływania jako przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 363 (362) Prawa ochrony środowiska. Tym samym nawet w przypadku stwierdzenia, że osoba fizyczna eksploatując instalację nie narusza wprost żadnego skonkretyzowanego obowiązku lub zakazu (np. nie narusza standardów emisyjnych – wobec ich braku dla tego typu instalacji, nie spala w niej odpadów, zleca okresowe kontrole drożności przewodu kominowego), nie można wykluczyć, że powoduje ona negatywne oddziaływanie na środowisku w rozumieniu omawianego przepisu. Co więcej, źródłem negatywnego oddziaływania powodowanego przez osobę fizyczną może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II OW 147/14).

Istotne jest zatem nie źródło oddziaływania, ale jego efekt – tj. negatywny wpływ na środowisko tj. wywoływanie obiektywnie negatywnego wpływu na któryś z elementów środowiska naturalnego (w tym powietrze, jako element środowiska wprost wymieniony w art. 3 pkt 39 POŚ). W doktrynie prezentowany jest pogląd, że decyzja będzie mogła być wydana w przypadku powodowania oddziaływania „negatywnego”, które to pojęcie nie zostało dookreślone. Posługując się wykładnią językową należałoby przyjąć, że chodzi o jakąkolwiek zmianę środowiska czy jego elementu na niekorzyść, ale w porównaniu ze stanem przed podjęciem danego działania, a nie w odniesieniu do hipotetycznego stanu idealnego czy określonego np. standardami jakości. (…) W takim razie jednak przepis może również obejmować stany negatywnego oddziaływania na środowisko niezakazanego wprost przez prawo (Górski M., art. 362 [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C.H. Beck. 2019).

Większość działalności człowieka, zarówno gospodarczej, jak i związanej z aktywnością w życiu prywatnym, wiąże się z oddziaływaniem na środowisko, które w przeważającej mierze ma charakter negatywny. Niemożliwe jest całkowite wyeliminowanie tego oddziaływania, obowiązkiem każdego jest jednak dążenie do jego zminimalizowania. Ustalone w POŚ wartości stężeń określonych substancji w powietrzu określają minimalne wymogi w zakresie jakości powietrza, w granicach których negatywne oddziaływanie na powietrze uznaje się za dopuszczalne. Jeżeli eksploatacja instalacji, również wykonywana w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, stanowi samodzielną przyczynę przekroczenia wartości określonych w POŚ i przepisach wykonawczych, w tym poziomów dopuszczalnych, poziomów docelowych, jak również wartości odniesienia, to bez wątpienia ma ona charakter negatywnego oddziaływania na środowisko.

Przepisy Tytułu III Działu II Rozdziału POŚ szczegółowo regulują sposób eksploatacji instalacji, w tym również w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Istotne dla niniejszej sprawy są szczególnie następujące przepisy ustawy:
– Art. 141 ust. 2 POŚ – Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
– Art. 142 ust. 1 POŚ – Wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne.
– Art. 144 ust. 2 POŚ – Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.
– Art. 145 pkt 3 lit a POŚ – Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do: (…) 3) zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji, polegającej w szczególności na: a) stosowaniu paliw, surowców lub materiałów zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko.

Właściwa wykładnia art. 363 (362) Prawa ochrony środowiska w powiązaniu z należycie ustalonym stanem faktycznym, powinna skutkować wydaniem decyzji nakazującej ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, np. przez zmianę sposobu eksploatacji kotła, w tym sposobu jego rozpalania, dokonanie niezbędnych napraw lub renowacji kotła, przebudowę kotłowni, komina – ewentualnie całkowitą wymianę instalacji grzewczej

Jak powinno przebiegać wzorcowe rozwiązanie sprawy przez organ po otrzymaniu wniosku organizacji?

Jeśli organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne, w niniejszym przypadku o wszczęciu i dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony, przy czym, uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, to jest:
1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji;
2) przemawia za tym interes społeczny, co winno podlegać zbadaniu.

Na tym etapie organ nie ma prawa badać, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko. Gdy organ uzna, że nie spełniona została którakolwiek z przesłanek inicjatywy procesowej organizacji może wydać postanowienie negatywne, które organizacja społeczna może zaskarżyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Gdy organ dokona wszczęcia postępowania, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, dokonać właściwej wykładni art. 363 (362) prawa ochrony środowiska, co  w powiązaniu z należycie ustalonym stanem faktycznym, powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, np. przez zmianę sposobu eksploatacji kotła, w tym sposobu jego rozpalania, dokonanie niezbędnych napraw lub renowacji kotła, przebudowę kotłowni, komina – ewentualnie całkowitą wymianę instalacji grzewczej

Co w przypadku umorzenia sprawy przez organ?

Gdy organizacja nie zgadza się z decyzją organu – najczęściej stwierdzającą brak negatywnego oddziaływania na środowisko i umorzenia z tego powodu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, powinna rozważyć wniesienie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniesienie odwołania nie wiąże się z koniecznością uiszczania jakichkolwiek opłat.

Więcej o akcji usuwania kopciuchów:

• Aktywiści nie zastąpią samorządu w egzekwowaniu antysmogowych przepisów
  
• Usuwają kopciuchy. Specjalizują się w sprawach beznadziejnych
  
• Przepisem w kopciucha!
  

Twój sąsiad regularnie kopci z komina i zatruwa okolicę. Wyślij zgłoszenie na: www.karnykopciuch.pl.

Przepisem w smog! to projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego z Funduszy EOG.